TRAYECTORIAS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA

ASIGNATURA  :    PARTICIPACIÓN SOCIAL  ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS SEMESTRES IX Y X .UNIVERSIDAD   CUN TURBO ANTIOQUIA .


HOLA, BIENVENIDOS AL MÁGICO MUNDO DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL.

TRAYECTORIAS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA

LA OFERTA ESTATAL DE PARTICIPACIÓN

1. A mediados de los años ochenta del siglo pasado Colombia le apostó a la institucionalización de espacios de participación ciudadana en la gestión pública. La ley 11 de 1986 reglamentó las Juntas Administradoras Locales, la participación de los usuarios en las Juntas Directivas de las Empresas Municipales de Servicios Públicos y la contratación comunitaria. Ese mismo año el Acto Legislativo # 1 abrió la posibilidad de realizar consultas populares en los municipios sobre temas de interés local. Luego, en 1989, fueron creados los Comités de Participación Comunitaria en Salud. En 1991, los constituyentes definieron la participación como un principio constitutivo y como una función esencial del Estado colombiano, y ordenaron la creación de los espacios y los mecanismos necesarios para que diferentes sectores de la población pudieran participar en las decisiones que los afectan y/o que son de su interés.

2. En los años noventa y, en menor medida, en la década actual el Congreso de la República aprobó una amplia legislación en materia de participación ciudadana, que configuró una “infraestructura” institucional, cuyo escenario privilegiado –aunque no único- fue el municipio. Más de cuarenta espacios de participación fueron creados, lo que significó una extensa oferta estatal de participación que, por momentos, no se correspondió con una base social ni con una iniciativa ciudadana suficiente para copar los espacios que se abrían por iniciativa del Estado[1]. Los cuadro 1 y 2 ofrecen una síntesis de la oferta estatal de participación ciudadana, tanto en el nivel nacional como territorial.

Cuadro 1

ESPACIOS MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES DE PARTICIPACIÓN

Sector	Alcance	Tipo de Agente Participativo
Mecanismos de participación directa (iniciativa legislativa, consultas populares, referendos, plebiscitos, revocatoria del mandato, cabildos abiertos	En general, son vinculantes	Ciudadanía en general
Juntas Administradoras Locales[2]	Consulta, Iniciativa, Fiscalización y Gestión	Ediles o Comuneros Representantes de Sectores Sociales que actúan como “puentes” entre el gobierno y la sociedad.
Servicios Públicos Domiciliarios (Comité de desarrollo y control social de los servicios públicos, Juntas Directivas de las Empresas)	Información, Consulta, Iniciativa, Fiscalización y Gestión	Representantes de usuarios de los Servicios Públicos para velar por la eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Salud (Asociaciones  o Ligas de Usuarios de Salud, Comité de Etica Hospitalaria, Comités de participación comunitaria en salud – Copacos)	Consulta, Iniciativa, Fiscalización y Gestión	Representantes de la comunidad para la defensa y la protección del derecho a la salud y la prestación del mismo.
Educación (Juntas Municipales de Educación, Foros Educativos Municipales)	Consulta, Iniciativa y Fiscalización	Ciudadanos, ciudadanas y representantes de la comunidad para la defensa y la protección del derecho a la educación y la prestación del mismo.
Desarrollo Rural (Consejo Municipal de Desarrollo Rural)	Concertación, Decisión y Fiscalización	Representantes de organizaciones del sector rural que proponen y  acuerdan políticas dirigidas al sector y vigilan su ejecución.
Control Social (Veedurías ciudadanas y Juntas de Vigilancia)	Fiscalización	Personas a título individual y organizaciones sociales que deciden por voluntad propia iniciar procesos de vigilancia y control en el uso de los recursos públicos.
Otros Sectoriales y poblacionales (Consejo Consultivo de Planificación de Territorios Indígenas, Consejos de Cultura, de Paz, de Política Social, Comités de Desplazados, Comisión de Tránsito y participación comunitaria, Consejo regional de pequeña y mediana empresa, Consejos poblacionales de discapacitados, de etnias, de mujeres, de juventud, de adulto mayor, etc. )	Información y Consulta, Iniciativa	Representantes de Sectores Sociales y económicos, encargados de emitir concepto sobre propuestas de planes locales (globales, sectoriales, territoriales) y de hacer seguimiento a su ejecución. También promueven la consideración de problemáticas específicas en el marco del diseño de políticas públicas.

Fuentes: Velásquez, Fabio y González Esperanza, “Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos”, en  Serafim, Lizandra y Moroni, José Antonio, Sociedad Civil y nuevas institucionalidades democráticas en América Latina: dilemas y perspectivas, Sao Paulo, Instituto Pólis e INESC, 2009.

Foro Nacional por Colombia: base de datos propia.

Cuadro 2

ESPACIOS NACIONALES, ALCANCE Y AGENTES PARTICIPATIVOS EN COLOMBIA. TIPO DE AGENTE PARTICIPATIVO SEGÚN INSTANCIA

Espacio	Alcance	Tipo de Agente Participativo
Comisión Consultiva de las Mujeres Indígenas Rurales	Consulta	Mujeres indígenas rurales
Comisión Nacional para el Sistema de Identificación e Información de Ganado Bovino	Iniciativa y Decisión	Gremios empresariales relacionados con el sector
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación	Iniciativa, concertación y seguimiento	Personalidades, funcionarios gubernamentales y representantes de las Víctimas
Comité de clasificación de películas	Iniciativa y Decisión	Profesionales expertos relacionados con el sector y organizaciones de padres de familia y del sector académico.
Consejo Nacional del adulto mayor	Iniciativa, concertación, decisión, vigilancia	Funcionarios gubernamentales y representantes de las organizaciones del sector.
Comisión Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol	Iniciativa y concertación	Representantes gubernamentales y organizaciones ligadas al Fútbol (directivos, árbitros, futbolistas, clubes y técnicos)
Comisión del proceso oral y justicia pronta	S.I.	Representantes de la Rama judicial y de la sociedad civil.
Comisión de seguimiento a la atención integral de niños y niñas	Fiscalización	Entidades gubernamentales, institucionaes y organizaciones que trabajan por la niñez
Consejo Nacional Asesor de Lenguas Nativas	Iniciativa	Entidades nacionales del orden académico y representantes de los grupos étnicos.
Comité Técnico Nacional de Bibliotecas Públicas	Iniciativa y concertación	Entidades gubernamentales, sector académico y representantes de redes de bibliotecas públicas o privadas
Consejo Nacional de Bioética	Consulta, iniciativa, concertación y gestión	Representantes de la sociedad civil
Consejo de Veteranos de la Fuerza Pública y Héroes de la Nación	Iniciativa	Representantes del Gobierno, de los veteranos y de ONG que trabajen con el sector.
Comisión de regulación en salud	Iniciativa y decisión	Representantes del gobierno y de las organizaciones sociales del sector
Comité Intersectorial del Programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”	Iniciativa, concertación, gestión y fiscalización	Representantes del go bierno y de los gremios empresariales del sector agrícola y ganadero
Consejo Nacional de Discapacidad	Iniciativa y fiscalización	Representantes del gobierno nacional y de las organizaciones de la población en condición de discapacidad.
Comité Interinstitucional Consultivo para la Prevención de la Violencia Sexual y Atención Integral de los Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas del Abuso Sexual	Iniciativa y fiscalización	Representantes del Gobierno Nacional, de colegios profesionales y de entidades y ONG que trabajan con la niñez
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud	Iniciativa	Representantes del gobierno y de las organizaciones y entidades privadas del sector

Fuente: Foro Nacional por Colombia.

3. La creación de espacios institucionales de participación fue la respuesta de los sectores más progresistas de la dirigencia política colombiana a la crisis del régimen político en Colombia a comienzos de los años ochenta del siglo pasado, producto de una creciente desconfianza de diversos sectores sociales en la dirigencia política, los partidos y los cuerpos de representación. Sus manifestaciones más importantes eran en ese momento la abstención electoral, especialmente en la elección de concejales y diputados, la movilización social a lo largo y ancho del país (especialmente a través de los paros y movimientos cívicos regionales y locales) y el conflicto armado. En tal sentido, la participación se erigió como una alternativa a los espacios y mecanismos de representación política, que habían mostrado en general su incapacidad para atender e interpretar el interés de diferentes sectores de la población e incorporarlos a las decisiones públicas. Esa fractura entre representación política y participación ciudadana persiste hoy y constituye probablemente una de las debilidades más protuberantes del funcionamiento de la democracia en Colombia.

4. La oferta estatal de participación, como se observa en los cuadros 1 y 2, es amplia. Contempla dos formas de participación: de un lado, la participación directa a través de mecanismos como la consulta popular, el referendo, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, el plebiscito y el cabildo abierto (Ley 134 de 1994). De otro, la participación indirecta, es decir, a través de representantes en los espacios de participación creados por la norma (más de cuarenta en este momento). La mayor parte de esos espacios opera en el nivel municipal. Sin embargo, algunos de ellos funcionan en otros niveles de gobierno, especialmente en el nivel nacional. Algunos rasgos de los espacios institucionales de participación son los siguientes: i) operan en distintos ámbitos: sectorial (educación, salud, cultura, por ejemplo); poblacional (juventud, población en condición de discapacidad, etc.) y territorial (Consejos de planeación, Consejo Municipal de Desarrollo Rural, Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial); ii) Algunos espacios son de obligatoria creación, mientras que otros dependen de la voluntad discrecional de las autoridades públicas; iii) las funciones más frecuentemente asignadas a estos espacios, que determinan su alcance, son la canalización de iniciativas ciudadanas y la vigilancia de la gestión pública. Sólo una cuarta parte de los espacios tienen funciones de concertación entre las autoridades públicas y los ciudadanos y ciudadanas para el diseño y ejecución de políticas públicas; iv) Los espacios no guardan relación entre sí; en consecuencia

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[1] En otro documento, complementario de éste, se ofrece un análisis detallado del fundamento constitucional y normativo de la participación ciudadana en Colombia.

[2] Las Juntas Administradoras Locales fueron diseñadas como espacio de participación ciudadana. Sin embargo, al unificar su elección con la de alcaldes y concejales, han terminado por convertirse en un canal de participación política.

iv) Los espacios no guardan relación entre sí; en consecuencia, la interlocución de la ciudadanía con las autoridades municipales se desarrolla en forma atomizada.

LAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN: “El vaso medio lleno”

5. ¿Qué pasó con esa “infraestructura” institucional para la participación? ¿Fue efectivamente utilizada por los diferentes sectores de la población? ¿Qué avances se han logrado en el ejercicio de la participación a través de los canales institucionales? ¿Qué obstáculos no ha podido superar? Las respuestas a esas y otras preguntas han sido construida desde dos lecturas diferentes, no excluyentes, de la experiencias de participación en el país: la primera de ellas reconoce y valora los avances logrados hasta ahora, especialmente en los años noventa (“el vaso medio lleno”), reconociendo que queda un cierto trayecto por recorrer; la segunda destaca las deficiencias del proceso desarrollado hasta el presente (“el vaso medio vacío”).

6. Quienes han hecho una lectura “positiva” de la trayectoria de la participación ciudadana desde su institucionalización señalan que esta última creó una estructura de oportunidad política para que diferentes sectores de la población, especialmente aquellos que habían sido tradicionalmente excluidos de las decisiones públicas, pudieran insertarse en diferentes espacios de representación y de interlocución con las autoridades (Consejos, Comités, Mesas, etc.), en la mira de que las políticas públicas interpretaran más cabalmente sus intereses. Ello explica el entusiasmo que despertó en esos sectores la apertura de canales antes inexistentes y la acogida que tuvieron, a pesar de que tenían en general un alcance limitado. Además, comenzó a configurarse un ambiente favorable: sectores progresistas y de izquierda comenzaron a divulgar por todo el país el nuevo marco normativo, bajo el supuesto de que se abría una oportunidad para democratizar la gestión pública, poco vista en las décadas anteriores, en las que los pactos políticos bipartidistas, en especial el Frente Nacional, cerraron los espacios de participación política y excluyeron a otros sectores de la posibilidad de acceder a instancias de poder.

La Constitución de 1991 fortaleció ese entorno favorable no sólo porque propició la multiplicación de los espacios de participación, sino porque prefiguró un nuevo imaginario político inspirado en las ideas de democracia participativa, garantía de derechos fundamentales, descentralización del poder, autonomía de las regiones y reconocimiento a la diversidad socio-cultural de la nación. Cuatro años después, el gobierno expidió el Documento Conpes 2779 que definió la política pública de participación y ratificó la voluntad del gobierno de sentar las bases para el desarrollo de experiencias participativas. Esa política, que puede ser considerada con un acto excepcional en el campo de la política pública en Colombia, no tuvo sin embargo un impacto visible en el ejercicio de la participación ciudadana. Rápidamente el gobierno nacional se desentendió del asunto y entregó la responsabilidad de promover la participación a las autoridades municipales. No todas ellas pusieron el mismo empeño. Incluso, algunas se resistieron en un primer momento a crear los espacios de participación en su territorio y a apoyar las prácticas participativas. Esa actitud fue cambiando poco a poco, de manera que la participación fue ganando un lugar en las propuestas de candidatos a los cargos públicos y en el ejercicio de la gestión pública, así la intención de la dirigencia política y los resultados perseguidos no se hayan traducido necesariamente en una democratización de las decisiones públicas.

7. En este contexto, se desarrollaron una gran cantidad de experiencias participativas que resulta imposible reseñar en detalle en este documento. Cabe mencionar el desarrollo de la planeación participativa, apoyado en la expedición de la Ley Orgánica de Planeación (ley 152 de 1994), la multiplicación de actividades de control y vigilancia social de la gestión pública (las veedurías ciudadanas y los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios), el diseño de políticas públicas sectoriales y poblacionales con participación de los(as) interesados(as), la creación y el funcionamiento de una gran cantidad de espacios participativos (consejos de juventud, de cultura, de política social, los comités de participación comunitaria en salud, los espacios para los grupos étnicos y las minorías sexuales, especialmente en las ciudades grandes e intermedias), y la multiplicación más reciente de experiencias innovadoras como los presupuestos participativos y las asambleas constituyentes. Hay que señalar igualmente la presentación al Congreso de algunas iniciativas de ley con base en firmas de ciudadanos(as), la realización de cabildos abiertos en los municipios y de un número importante de consultas populares, así como los intentos, todos ellos fallidos, de revocatoria del mandato a alcaldes. No todas estas experiencias fueron exitosas, pero la gran mayoría de ellas movilizaron importantes contingentes de ciudadanos y de grupos organizados, incrementaron el nivel de deliberación pública sobre asuntos de interés colectivo, vincularon a un número creciente de hombres y mujeres de diferente proveniencia al manejo de los asuntos públicos y lograron difundir y expandir el lenguaje de la participación, el cual poco a poco entró a formar parte del léxico de la dirigencia política y de un segmento cada vez más amplio de los(s) ciudadanos(as), cosa que en los años sesenta o setenta del siglo pasado era más bien excepcional.

Aparecieron, además, nuevas organizaciones sociales de muy diferente naturaleza, creadas al abrigo del nuevo esquema de relaciones entre el Estado y la sociedad, y nuevos liderazgos sociales involucrados en los procesos participativos. El cuasi-monopolio de las Juntas de Acción Comunal sobre la representación de los intereses sociales y sobre el acceso a las instancias públicas se rompió gracias a la aparición de una amplia gama de organizaciones sociales representativas de la diversidad social, geográfica, étnica y cultural del país. De otra parte, las viejas desconfianzas de la población en las autoridades públicas y en la capacidad del Estado para responder a las demandas ciudadanas comenzó a ceder en intensidad, lo que facilitó su acercamiento mutuo.

8. Varios actores tuvieron que ver con los avances logrados por la participación ciudadana: en primer lugar, las fracciones progresistas de los partidos tradicionales y algunos sectores de la izquierda que impulsaron la reforma del Estado a mediados de los años ochenta y jugaron un importante papel en la redacción de la Constitución de 1991. No todos ellos entendían de la misma forma la participación: los partidos tradicionales colocaron el énfasis en la idea de que la participación era necesaria para reducir el clima de tensión que vivía el país en vísperas de tales reformas, mientras que los sectores de izquierda que apoyaron estas reformas entendían que la apertura de espacios de participación ciudadana constituía un paso positivo en la democratización de las decisiones públicas. Como ya se señaló, las organizaciones sociales de base popular vieron con muy buenos ojos la institucionalización de la participación y se convirtieron en sus más entusiastas promotores.

Otro actor que contribuyó en parte el avance de la participación en Colombia fueron los gobiernos locales que, aunque en un comienzo mostraron resistencias, poco a poco acogieron la participación como parte de sus responsabilidades de gestión, así la intención subyacente a ese apoyo haya sido diversa: en efecto, para algunos de ellos, se trataba solamente de cumplir una exigencia legal; otros aceptaron abrir la puerta a la iniciativa de diferentes sectores de la sociedad civil, a condición de que éstos no se convirtieran en contrapoderes que pusieran en tela de juicio las formas tradicionales de manejo del poder político local. Otros la promovieron con el propósito de cooptar nuevos liderazgos surgidos de las prácticas participativas; en fin, otros pretendieron a través de la apertura de espacios de participación democratizar la toma de decisiones y establecer mecanismos para que diferentes sectores de la población puedan tener incidencia real en las políticas públicas.

Finalmente, la gran mayoría de las ONG, algunos centros académicos, las agencias de cooperación internacional, y la Iglesia católica fueron convirtiéndose poco a poco en militantes de la causa participativa. Han sido promotores permanentes de la participación ciudadana; han apoyado técnica y financieramente una gran cantidad de ejercicios en diferentes rincones del país; han brindado formación a líderes y a grupos sociales involucrados en procesos participativos; han asesorado a los gobiernos (nacional y sub-nacionales) en el diseño de políticas y de programas de promoción de la participación ciudadana; y han propiciado el intercambio y la sistematización de experiencias, derivando lecciones y metodologías replicables en otras circunstancias.

LAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN: “El vaso medio vacío”

9. Otra lectura de las experiencias de participación tienden a identificar más bien sus deficiencias y a señalar aquellos aspectos que no han podido ser alcanzados por los actores de la participación. Para quienes hacen esa interpretación de lo que ha pasado con la participación ciudadana en Colombia, el ejercicio de la participación ha tenido que enfrentar una gran cantidad de obstáculos, varios de ellos aún no superados. En primer lugar, el marco normativo presenta deficiencias que dificultan ese ejercicio. Dos de ellas son notorias: en primer lugar, el excesivo afán de reglamentar los procesos. Un ejemplo claro es la ley 134 de 1994, que regula los procesos de participación directa (referendo, revocatoria del mandato, consultas populares, etc.). La ley define tal grado de exigencia para utilizar cualquiera de esos mecanismos, que resulta casi imposible ponerlos en práctica. Otras normas entran al detalle de los procesos, generando inflexibilidades extremas que limitan, en lugar de facilitar, el ejercicio de la participación.

En segundo lugar, la dispersión de las normas. Cada espacio ha sido creado y opera según una lógica propia (sectorial, territorial o poblacional), sin conexión alguna con otros espacios de participación con los cuales sería posible desatar interesantes sinergias. Así, los actores terminan fragmentados en su acción y en sus reivindicaciones, sin la posibilidad de poner en marcha dinámicas orgánicas que los conecten entre sí y vuelvan mucho más eficiente y de mayor impacto el ejercicio participativo. Más aún, la segmentación de los espacios de participación empuja a los actores hacia conductas de carácter corporativo en una lógica de poder suma cero que estimula la competencia por recursos escasos y reduce significativamente el sentido del bien común.

10. Esta cultura neo-corporativa generó un conjunto de “fracturas” en el universo de la participación, entre la cuales cabe destacar las siguientes: en primer lugar, la fractura entre intereses particulares e intereses colectivos. Las motivaciones de la mayoría de los actores sociales, en contextos de pobreza y de desigualdad social como los que vive Colombia, tienden a ser utilitarias: la participación se convierte así en un canal de expresión de demandas particularistas, antes que en un espacio para la construcción colectiva del bien común. Se plantea así para el sujeto de la participación un dilema entre el interés propio y el bien colectivo que se resuelve generalmente a favor del primero de ellos[1].

En segundo lugar, una fractura entre los miembros de las instancias de participación (consejos, comités, mesas, etc.) y las bases que supuestamente representan. Los espacios de participación son espacios de representación de intereses sociales particulares. Allí llegan, a través de procedimientos muy diversos (elección, designación, nominación, auto-postulación), una serie de líderes que no sólo aspiran a representar a un segmento determinado de la población, sino que buscan también beneficios propios, sean económicos, políticos o simbólicos. La combinación de esas funciones (representación de intereses sociales y búsqueda de beneficios propios) en el caso colombiano ha llevado a una separación entre líderes y bases sociales, que parece reproducir fenómenos que ocurren de manera similar en el campo de la representación política. Aunque no es una práctica totalmente generalizada, sí se observa una tendencia a que los líderes comiencen a priorizar su interés personal (ascenso político, beneficios económicos) por encima de la voluntad de los sectores representados, generando conductas que terminan excluyendo al ciudadano común y corriente de la posibilidad de incidir a través de los canales participativos en las decisiones públicas.

Dos fenómenos conexos aparecen con mucha frecuencia en el ejercicio del liderazgo social: de un lado, la polimembresía, es decir, la pertenencia de una misma persona a diferentes espacios de participación; de otro, la cooptación de los líderes sociales por las organizaciones políticas. La polimembresía expresa la tendencia de algunos líderes a acaparar cargos de representación, lo que genera tensiones con otros líderes[2] y alimenta posturas autoritarias en el seno de las organizaciones y los movimientos sociales. Son precisamente los líderes tradicionales, por su mayor experiencia, sus conocimientos, sus relaciones y su capacidad de negociación, los que muestran con mayor frecuencia este rasgo. Por su parte, la cooptación política de los liderazgos sociales introduce lógicas en el manejo de los asuntos públicos que anteponen el interés partidista al de los diferentes grupos sociales, generando efectos no esperados en el ejercicio de la participación e introduciendo lógicas clientelistas y autoritarias que rápidamente son interiorizadas y agenciadas por los líderes sociales.

Ambos procesos (polimembresía y cooptación política) han contribuido a burocratizar los espacios de participación, es decir, a convertirlos en escenarios marcados por jerarquías, reglas informales creadas por sus propios miembros, juegos de poder y dominio de los procedimientos sobre los resultados, lo que ha producido, entre otras cosas, una cierta desconfianza de la población en esos espacios y en sus integrantes.

Finalmente, la ya señalada fractura entre participación ciudadana y representación política: los agentes políticos y los líderes sociales no siempre coinciden en la definición de los objetivos y del alcance de la participación, lo que produce tensiones entre ellos y limita la eficacia de la participación. Más aún, en Colombia prácticamente ningún partido político tiene una apuesta clara en materia participativa. No es un tema de primer orden en sus respectivas agendas. Por el contrario, miran la participación con cierto recelo, como un factor de competencia en el ejercicio del poder. Ello explica que en el escenario de lo público los agentes políticos y los líderes sociales compitan por el favor ciudadano y traten de deslegitimar al adversario: Los agentes político-partidistas intentan deslegitimar a los miembros de las instancias de participación señalando que en su gran mayoría no han llegado a ellas por vía del voto popular, sino por designación de sectores específicos de la sociedad. Por su parte, los líderes sociales intentan deslegitimar a los políticos aduciendo que ellos son la fuente de la corrupción y de la politiquería.

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[1] Los intereses particulares son, sin duda, legítimos. La cuestión es cómo articularlos a la construcción y al foralecimiento de lo público.

[2] Cabe resaltar que la oferta estatal de participación dio lugar a la emergencia de nuevos liderazgos en el escenario público, provenientes de organizaciones de mujeres, jóvenes, minorías étnicas,  adultos mayores y otras poblaciones, que han intentado renovar las estructuras tradicionales de liderazgo y, de hecho, están incursionando de manera notoria en varios espacios como los consejos de planeación y en las veedurías ciudadanas, en los consejos de juventud, en los consejos de cultura y en otras instancias sectoriales.

ALGUNAS TENDENCIAS RECIENTES

11. Las dos visiones anteriores de lo que ha venido sucediendo con la participación ciudadana en Colombia son complementarias, en el sentido de que es tan cierto que se han logrado avances importantes como que han aparecido barreras y obstáculos que han impedido que la participación tenga un lugar más relevante en las propuestas y estilos de gestión pública, así como en las conductas ciudadanas con respecto a lo público. Ambas visiones, además, son válidas hoy día y permiten, a través del análisis de ganancias y pérdidas, hacer un balance equilibrado de las trayectorias recorridas por la participación ciudadana en el país.

12. La última década ofrece, sin embargo, una serie de elementos nuevos que ayudan a construir una mirada más concreta de dichas trayectorias y a comprender nuevos ingredientes que han sido fundamentales para el desenvolvimiento de la participación ciudadana. Dos de ellos han sido determinantes del rumbo que han tomado las prácticas participativas: de un lado, la estrategia política desplegada por presidente Álvaro Uribe en sus ocho años de mandato; de otro, la incidencia de los actores armados ilegales en la gestión municipal.

El primero alude al intento de un sector importante de la élite política colombiana, apoyada por amplios sectores de la población, de implantar en el país un proyecto político que propende por un Estado fuerte, centralizado, en el que la figura del gobernante concentra todo el poder; un proyecto que reivindica como principio fundamental la recuperación de una autoridad fuerte del Estado, orienta en esa dirección la actuación de las instituciones democráticas y reconoce a la sociedad civil como interlocutora sólo en la medida en que dicha interlocución sea funcional al modelo de gobernabilidad; que reduce los derechos políticos al mínimo y que desconoce los derechos sociales como tales; finalmente, que ve con buenos ojos la participación ciudadana, sólo si a través de ella se fortalece el régimen político y se legitima la figura del gobernante.

El gobierno del Presidente Uribe encarnó ese proyecto y fue su líder indiscutible. Desde su llegada al gobierno emprendió una serie de reformas, algunas de las cuales, a juicio de sus opositores, eran contrarias al espíritu de la Constitución de 1991. En materia de participación, el modelo propuesto por el Presidente Urbe (el “Estado comunitario”) se apoyó en dos principios fundamentales: en primer lugar, el debilitamiento de la autonomía de las entidades territoriales a través de la concentración de competencias y recursos en manos del gobierno central. De esa forma, el escenario básico de la participación (el municipio) perdería vigencia desde el punto de vista de la atención a los problemas de la población, lo que, a su turno, le restaría alcance e impacto a la participación ciudadana[1].

En segundo lugar, el desconocimiento de los espacios de participación ciudadana y el diseño de formas alternativas de relación entre el Estado y la sociedad, caracterizadas por un doble rasgo: de un lado, la desinstitucionalización de las instancias locales de mediación entre gobernantes y gobernados (los escenarios de participación), y, de otro, su sustitución por modalidades de relación directa, sin intermediarios, entre el presidente y los ciudadanos para resolver directamente sus problemas. El instrumento utilizado para tal efecto fue el de los Consejos Comunitarios. En esos eventos, el Presidente seleccionaba sus interlocutores y, en un diálogo directo con ellos y con sus autoridades, buscó resolver problemas concretos a través de la entrega directa y discrecional de fondos públicos o de la promesa de solución a las demandas locales.

La implantación de este modelo de gobernabilidad ha sido la tendencia hacia la desinstitucionalización de la participación ciudadana y la implantación de una modalidad de relación directa entre el gobernante y la población, que centraliza en el primero un gran poder de discrecionalidad con respecto a las decisiones y al manejo de los recursos públicos, y convierte a la segunda en objeto de prácticas asistenciales, generando una alta dependencia con respecto a las decisiones del gobierno central, en cabeza del propio Presidente de la República. Además, el modelo tiende a individualizar la relación del ciudadano con el gobernante, eliminando cualquier forma de acción colectiva.

Lo que se observa es una tensión entre dos modelos de relación entre los gobernantes y los gobernados: de un lado, el modelo “tradicional”, que opera con base en las instancias de participación, según reglas de juego establecidas en la Constitución y en las leyes respectivas; de otro, el modelo de discrecionalidad, que relaciona a la autoridad pública con la ciudadanía de manera personal, no institucional, en la que la primera concentra el poder de decisión y la segunda deviene un actor dependiente de las decisiones políticas, sin capacidad de incidir en ellas, más allá de lo que puede hacerse a través del diálogo directo.

El modelo tradicional siguió operando para algunos efectos, aunque con menor fuerza e impacto que antes, mientras que el modelo discrecional tendió a generalizarse y a convertirse en dominante. Son dos lógicas bien diferentes que plantean a la población un dilema importante sobre su estatuto de ciudadanía: o tener la capacidad de incidir de manera autónoma en las políticas públicas, a través de instancias y mecanismos regulados por normas precisas, o acogerse a la voluntad discrecional de los mandatarios y depender de ellos como única vía para ver satisfechas sus demandas a través de la inversión pública. En esta segunda opción la posibilidad de incidencia en las decisiones prácticamente desaparece.

13. El otro factor que ha transformado recientemente el formato de la participación ciudadana ha sido la alta incidencia de los actores armados en la gestión municipal en Colombia. En un estudio realizado por la Fundación Foro Nacional por Colombia[2] se muestra cómo desde mediados de la década del noventa los gobiernos municipales – y también las gobernaciones- comenzaron a ser blanco preferido de los diferentes actores armados ilegales (guerrillas, paramilitares, narcotraficantes y otras mafias y grupos delincuenciales organizados).

Tres han sido las estrategias puestas en marcha por tales actores: el control territorial, el control político-electoral y el control de la gestión pública. Mediante el primero, los actores armados aseguran su asentamiento en el territorio, concentran tierras, se insertan en la economía local, y controlan flujos de personas, de bienes y servicios, y de información. El interés económico es cada vez mayor en todos los grupos armados, no sólo como forma de financiar su actividad, sino de involucrarse en los procesos de acumulación de capital.

La estrategia de control político-electoral es de gran importancia para los grupos armados. Tener influencia sobre los actores políticos y sobre las autoridades públicas les brinda condiciones favorables para afianzar el control territorial y lograr objetivos estratégicos, tanto en el terreno militar, como en el político y económico. En tal sentido, todos los grupos armados han intentado por vías diferentes incidir en los procesos electorales (mediante la financiación de campañas, el constreñimiento al elector y la amenaza a sectores opuestos a sus intereses) y asegurar el control de la dirigencia política local[3].

Finalmente, mediante el control de la gestión pública los grupos armados logran incidir en decisiones relacionadas con la planeación, el diseño de políticas sectoriales, la asignación y manejo de los recursos públicos, la contratación y la participación ciudadana. Los grupos armados han utilizado dos modalidades diferentes de control sobre la gestión municipal: actuar como agentes externos a la administración municipal, por la vía de la presión militar y la amenaza permanente a las autoridades públicas, o bien insertarse, a través de representantes propios, en los cargos municipales para orientar desde allí las decisiones en su favor y facilitar la captura de rentas públicas.

El control de los grupos armados sobre la gestión municipal ha tenido efectos negativos sobre el tejido social local y la participación ciudadana. La gestión municipal en Colombia tiene una tradición muy fuerte de control político por parte de grupos de diversa índole (económicos, familias, círculos políticos) que configuraron en el tiempo formas autoritarias de ejercicio del poder local, especialmente en municipios medianos y pequeños, en los que, con raras excepciones, la población no ha tenido ninguna influencia en las decisiones públicas. Por el contrario, son las redes de clientela las que se convirtieron en mecanismo parcial de inclusión social de los excluidos.

Con la llegada y la influencia de los grupos armados la estructura piramidal del ejercicio del poder político local se ha afianzado, lo que ha excluido aún más a la población de la posibilidad de incidir en las políticas públicas. Los grupos armados han reducido al mínimo la actuación de líderes sociales en el escenario público, a través de la amenaza, el desplazamiento forzado e, incluso, el asesinato. Han creado una especie de régimen de terror apoyados en el uso real o latente de las armas. O bien, han comenzado a crear organizaciones propias y a cooptar liderazgos ofreciendo prebendas de muy diversa índole (económicas, empleo, seguridad ciudadana), etc.

En estas circunstancias, no sólo han caído en desuso los espacios institucionales de participación, sino que sus actores han preferido callar y tener un bajo o nulo perfil en los procesos públicos.

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[1] Es el caso de los programas de la Consejería Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

[2] Velásquez, Fabio (coordinador), Las otras caras del poder: territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos, Bogotá: Foro Nacional por Colombia y GTZ, 2009.

[3] Esta estrategia ha sido desarrollada de manera diferente por cada grupo armado, dependiendo de circunstancias de tiempo y de relación con otros grupos armados (situación de control, de disputa o de distribución del territorio).

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Noemi Rodríguez Echeverry
psicóloga Social Comunitaria
CUN Turbo -Antioquia.
E.Mail: Psiconoemi24@gmail.com